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[玄龟炎蟒]六肖中特:行政法中行政控權理論建設問題研究

時間:2019-05-22 來源:淮海工學院學報 作者:陳云翔 本文字數:6451字

六肖中特免费公开109 www.cffyz.icu   摘    要: 我國行政法中行政控權理論經歷了平衡論—行政倫理論—社會治理論—協商民主論的發展過程, 這一過程是在風險社會環境漸趨顯著情形下形成的理論成果, 并主要是在行政實體控權向行政程序控權轉變、國家權力控制向社會權力控制轉變、以“行政行為”為中心向以“行政過程”為中心轉變的多重因素驅動和作用下持續的理論創新。通過對行政控權理論的總結和展望, 為更好地行政控權和防范、化解社會風險提供一種路徑選擇, 從而助力于法治國家的早日實現。

  關鍵詞: 風險社會; 行政控權; 平衡論; 行政倫理論; 社會治理論; 協商民主論;

  Abstract: The theory of administrative power control in China's administrative law has undergone the development process of balance theory, administrative ethics theory, social governance theory and deliberative democracy theory. This process is the theoretical achievement formed under the situation that the risk social environment is becoming more and more prominent. It is mainly the transformation from administrative entity power control to administrative procedure power control, from state power control to social power control, and from “administrative behavior” to “administrative process” as the center. The administrative process is a multi-factor driving and sustained theoretical innovation under the influence of the central transformation. Through summarizing and prospecting the theory of administrative control, this paper provides a path choice for better administrative control and prevention and mitigation of social risks, thus contributing to the early realization of a country ruled by law.

  Keyword: risk society; administration power control; balance theory; administrative ethics theory; social governance theory; deliberative democracy theory;

  風險社會的形成并不是一蹴而就的, 而是一個風險逐漸增多的過程。立足風險社會環境下的我國行政法中行政控權理論發展的研究就必須與此相適應, 考量在社會風險不斷增多的環境下會有哪些理論能實現行政控權目的。同時, 在這一風險社會環境下, 需要立足不同維度來論證行政控權理論發展的合理性。據此研究路徑, 提出了風險社會環境下我國行政法中行政控權理論的發展過程:平衡論—行政倫理論—社會治理論—協商民主論。

行政法中行政控權理論建設問題研究

  一、風險社會的涵義及其與行政法中行政控權的關系

  (一) 風險社會的涵義

  風險主要包括自然風險和社會風險, 其中自然風險是指自然現象帶給人類的危害。而社會風險主要包括兩個方面:一是風險的“人化”, 即人類活動對自然的影響而轉變成為不確定的風險;二是風險的“制度化”, 即人類適應和改造社會而創設規章制度帶來的風險, 也就是制度運轉失靈帶來的風險。由于自然風險自古有之, 只是隨著人類活動增強致使生態環境惡化而導致風險趨于“人化”, 所以風險社會在這里主要指向風險的“人化”和“制度化”, 是人為不確定因素的失控且可能導致的不可預見的危害, 已然突破地域限制擴張為世界性的一種聚集爆發的風險?;謊災? 風險社會正如貝克和吉登斯為代表的學者所指出的, 其最大的威脅來自于人類的決策與行為本身[1], “政策和技術不再被簡單看作是‘給定’的, 它們也是被建構、被體驗、被反對以及被享用和被消費的”[2]。

  (二) 風險社會與行政法中行政控權的關系

  由于風險社會下的社會風險漸趨增多, 特別是多元主體之間的利益交叉和利益沖突也將不可避免地增多, 隨著風險的增多, 單獨由行政機關作出決策的方式已然不能全面考慮各方的利益, 必然需要通過讓渡給社會力量以部分權力來分化風險和降低風險, 以便在實現行政控權的同時, 使得社會風險最小化。當然, 行政控權并不必然是針對風險的, 但是風險的化解往往是通過行政控權來實現的。畢竟在當前行政力量“無所不入”地介入社會生活的環境下, 風險主要是行政決策未能平衡各方利益導致的, 而立足防范機制的構建來實現行政控權能達到風險的化解。單純地將行政裁量權授予行政機關的風險治理已然不能應對大量風險的發生, 即便利用分權制約原理實現行政法中的行政權力控制和有效社會管理, 也僅僅是基于社會風險不大的前提下所建立的行政法律制度的控權模式。但是在風險社會環境下, 原有的行政法中行政控權的國家統制主義模式被弱化, 需要通過社會力量參與行政決策等方式來實現行政控權, 使得關系民生的行政決策不再是“一言堂”, 而是被納入多重約束之中, 并汲取民眾的智慧??杉? 風險社會下行政法中的行政控權模式已然發生轉變, 意味著風險社會與行政法中的行政控權的關系更加緊密。

  二、風險社會環境下我國行政法中行政控權理論的發展過程

  我國行政法中關于行政控權理論的發展, 是一個不斷地理論創新的過程。從行政法和風險社會的維度考量, 我國行政法中行政控權理論經過了平衡論—行政倫理論—社會治理論—協商民主論的發展過程。與之相應的變化是:控權并不僅僅是行政機關內進行的控權, 而是行政機關和社會力量相結合來進行的控權;控權也不再是針對行政主體自身的規則之治所進行的法律制度制約, 而是逐漸滲透了道德制度約束和社會力量參與溝通的機制監督。

  (一) 平衡論

  平衡論是根據分權制衡原理發展形成的行政控權的首個理論, 初始目的是“行政權不侵犯公民權并有效確保行政主體管理社會, 進而實現從權力與權利的分配到司法救濟的‘動態平衡’”[3]。而這一平衡主要是通過立法監督、司法審查為主要方式的外部控制和行政自由裁量基準、內部監督機制等為主要方式的內部控制來實現的?;謊災? 在行政法中, 行政控權的平衡主要是通過權力制衡實現的, 特別是通過立法監督的立法權、司法審查的司法權制衡行政權實現的。顯而易見, 平衡論側重強調的是行政機關與其他機關之間的權力平衡, 以及同一行政機關內部之間的相對平衡, 是通過行政機關的行政法規范來實現行政控權??杉? 平衡論是在社會風險不大的環境下, 通過行政機關的可予信任和“理性人”假設來實現行政控權的。另外需要澄清的一點是, 行政控權方式不是一成不變的, 而是多元化的, 即行政控權的內涵和外延會隨著時代的發展而不斷拓展, 使得本應趨同的控權論與平衡論的邏輯關系也逐漸被突破和發展, 最終平衡論成為了控權的一個發展階段, 是實現控權的第一個理論成果。

  (二) 行政倫理論

  平衡論著重于權力制衡來控制行政權力, 立足行政機關這一客體來達到行政控權目的。然而, 由于權力制衡的不足和滯后性等原因, 使得“有限理性”的行政機關領導者在作出的行政決策中滲入了私有利益 (某地發生“塌方式”腐敗就是佐證) , 對此倫理道德滑坡的應對, 就需借助行政倫理論來建構行政主體倫理體系來凈化行政環境, 從而使得“具有獨立意志自由的行政人員能夠獨立運用價值理性進行獨立價值判斷和價值決策”[4], 并進而通過法律制度和道德制度的共同約束來實現行政控權目的。美國行政倫理學家庫珀在《行政倫理學:實現行政責任的途徑》一書中, 將行政倫理決策分為表達層次、道德規制層次、倫理分析層次、后倫理層次的具有動態性的邏輯系統[5]??杉? 基于行政倫理決策的思考點是行政人員內心的利益博弈和道德共識的導引, 而且行政決策倫理思考過程與行政決策制定過程往往是同步進行的, 并最終實現倫理決策與行政決策的有機結合。顯然, 行政倫理學已然成為行政法中行政控權的主要方式并被運用其中, 突出體現在《公務員法》的內容規范之中, 標志著以國家機關客體為主的行政控權進入以行政機關工作人員, 特別是領導群體主體為主的行政控權階段。同時, 由于行政倫理在建構行政激勵機制方面發揮著不可替代的作用, 并會提供新的補充性的事中監督機制, 從而能夠更好地促進政府責任的實現[6]。所以, 滲入行政倫理論的以德治國與依法治國戰略被并行強調。但是, 由于行政倫理論著眼于行政機關人員的真正自律和道德制度的外部約束, 就使得行政倫理論的行政控權在風險社會環境下的作用還是有限的, 并在某種程度上是脆弱的。

  (三) 社會治理論

  隨著公民權利意識的覺醒和公民參政能力的提高, 特別是風險社會的來臨使得社會風險增大, 最終促使權利制衡權力的方式逐漸被運用到行政控權體系之中, 體現在行政法當中, 就是行政相對人被賦予了一定的行政程序參與權。這樣, 社會治理論替代了以往占主導地位的社會管理論, 并突破了以往社會管理行政機關唯一主體的傳統觀點, 通過強調權力的平行化來充分發揮多元主體的參政作用, 使得行政參與者因為適當賦權而主動參與到社會治理當中, 在實現行政控權目的的同時降低了社會風險。顯而易見, 社會治理論的顯著特征就是行政決策主體的多元化, 即由行政機關的唯一性, 轉變為以行政機關為主、社會力量共同參與來實現行政控權, 突出體現在《行政許可法》《行政處罰法》等內容規范當中。最為直接的體現就是賦予行政相對人以知情權、聽證權、抗辯權、拒絕權、陳述權、申請回避權等。同時, 由于社會力量被賦予了一定的行政參與權, 不同的利益訴求能夠及時得到表達, 使得社會矛盾不再聚集嚴重而發生大面積的社會風險, 也就在某種程度上緩解了社會風險, 使得社會風險可能發生的破壞力被削弱或被消除, 這樣就實現了良好的社會治理和行政控權的雙重目標。當然, 社會治理論也有其不足之處。由于目前社會力量在行政參與方面還只限于行政程序的參與, 距離行政機關與社會力量互動溝通來“各抒己見”地進行利益表達有著一定的差距。而且, 社會治理論也并未對參與行政的方式、行政行為過程等方面作出理論構建, 即便有所涉及也是泛泛談及而已。

  (四) 協商民主論

  研究表明, 協商民主更加適宜于風險社會。不過協商民主概念雖然早已被我國提出和實踐, 并有自己的經驗, 但是長期以來理論界對此卻缺乏研究和總結[7]139, 這就意味著, 理論界并未將“協商”與“民主”融為一體, 并升華為一種充分反映民意的新型民主理論模式, 故而推進中國特色協商民主的學術創造, 必須從解析和建構的維度來加強理論體系建設。譬如有的學者就依據行政主體與協商相對人的數量多寡將協商民主分為行政協商、行政調解、行政公議等, 并指出《合肥市推行行政處罰案件群眾公議制度實施方案》就是通過全程上網公布的方式實現了行政控權目的, 從而主動將行政裁量權控制在最能增進公益的范圍之內[8]??杉? 協商民主理論在行政控權中的運用, 著重于行政機關與社會力量的平等溝通, 并通過協調實現利益的總體平衡。而行政實踐中出現的行政協商、行政調解、行政公議等也是民主協商理論運用后的初步成果, 雖然在各地并不是廣泛適用, 但是這一趨勢已然不可阻擋并會不斷發展。不過, 協商民主理論在行政法行政控權中的實施, 需要市民社會的基礎強化、公議制的行政程序設計和完善等方面的落實, 而這些在中國行政法中顯然并不具備, 且存在很多法律盲點, 需要加快協商民主理論對行政控權中的行政法內容進行規范。另外, 協商民主理論在行政法行政控權中的實踐, 需設定一些基準和限度, 否則就有可能陷入行政程序絕對主義窠臼之中。

  三、對風險社會環境下行政法中行政控權理論發展過程的邏輯論證

  (一) 行政實體控權向行政程序控權的轉變

  在平衡論和行政倫理學說理論下, 平衡論中往往包括外部控制和內部控制, 甚至于通過內外結合控制來達到行政控權目的;而行政倫理論主要是通過非強制性的行政機關人員內心的道德品質逐漸轉化為強制性的行政實體制度來實現行政控權??杉? 這兩種理論強調對行政機關及其工作人員的行政權力的控制, 適用于社會風險雖然存在, 但并不凸顯的情形。因此, 這兩種理論都是傾向于通過行政實體規范來確保行政控權目的的實現。而在社會治理論與協商民主學說理論下, 社會治理論強調由行政機關的唯一性向包括行政機關和社會力量在內的多元主體轉變, 通過知情權、聽證權等行政程序規范來控制行政權力。協商民主論相對社會治理論更進一步, 在社會力量通過行政程序約束行政機關權力的基礎上, 更加凸顯社會力量與行政機關人員的平等溝通??杉? 這兩種理論是在社會風險劇增的情況下形成的, 如果沒有大量的社會風險存在, 就不會有社會力量的行政參與來達到行政控權目的。因此, 這兩種理論強調通過行政交涉達到行政控權, 而行政交涉的本質就是行政程序規范。

  (二) 國家權力控制向社會權力控制的轉變

  平衡論與行政倫理論都是通過國家機關及其工作人員的外在約束和內在約束, 或兩者結合來實現行政控權的, 而國家機關及其工作人員往往都是國家權力所授權的代表, 都是向國家負責的。而在社會風險不大或并不凸顯的情況下, 往往通過國家機關這個唯一主體對國家權力客體進行有效控制, 就可以將社會風險控制在社會可以承受的范圍之內。但是, 隨著社會風險的日益增多, 單純以國家機關作為唯一主體來對國家權力進行控制的效果并不理想。在社會矛盾聚集或潛在的社會風險凸顯的情況下, 就需要引導社會權力的介入來共同約束或控制行政權力, 通過各方利益的平衡, 使行政權力在合理的限度內運作。于是, 以社會權力控制為主的社會治理論和協商民主論便應運而生, 這兩種理論都是以社會力量行政參與為研究對象的, 往往意味著社會力量是代表著社會權力的主體。

  (三) 以“行政行為”為中心向以“行政過程”為中心的轉變

  在傳統行政法學中, 強調以“行政行為”為中心, 注重行政行為的最終結果, 并主要是以靜態的法律制度規范權力, 然而卻忽略了連續的行政行為形式之間的關聯[9]。而在行政控權向以“行政過程”為中心的轉變過程中, 注重將行政過程中的各種行政行為形式納入行政法的規范當中, 并主要是以動態的思維方式對整個行政過程進行規范, 同時還注重各種行政行為形式之間的關聯性。由于平衡論與行政倫理論往往都是以行政機關及其工作人員的行政行為作出考量, 沒有涉及連續的行政行為形式之間關聯的考量, 即便有所涉及也是被動進行的, 這就意味著平衡論與行政倫理論的側重點在于“行政行為”, 并往往是行政行為的最終結果, 要求行政機關及其工作人員對行政行為負責。而這也恰恰與社會風險不大的環境相適應, 只要行政機關及其工作人員做好自己的本職工作, 就可以有效防范或恰當處理社會風險。而社會治理論與協商民主論則是從社會力量參與行政過程的角度來考量的, 是在行政機關及其工作人員作出行政行為的過程中, 社會力量根據法律規定主動參與這一過程, 來促使行政行為形式之間具有關聯性, 從而來兼顧各方利益, 亦或實現社會利益的最大化, 這樣就會使得社會風險被有效防范, 而不至于由于行政主體之間的關系緊張而導致發生群體事件, 因此這兩種理論的關注焦點在于“行政過程”。

  四、結語

  在風險社會環境下, 我國行政法中行政控權理論的發展主要是在考量社會風險的大小和三個轉變 (即行政實體控權向行政程序控權的轉變、國家權力控制向社會權力控制的轉變、以“行政行為”為中心向以“行政過程”為中心的轉變) 的基礎上得出的, 當然這三個轉變僅僅是立足于筆者的思考, 并不否認還存在其他維度的論證, 譬如決策層、操作層、監督層的轉變亦可論證行政控權理論的發展。當然, 平衡論—行政倫理論—社會治理論—協商民主論的行政控權理論的發展過程也并不是絕對正確的, 也僅僅是基于以上的研究路徑得出的結論。而在其他研究路徑下的行政控權理論的發展是否正確, 還有待以后的研究來進行驗證。

  參考文獻

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  [8] 丁社教, 呂焰.行政自由裁量權的管控演進與趨向[J].理論與改革, 2014 (2) :155-159.
  [9] 談建成.法治政府理論及其范式[J].河北法學, 2017 (10) :55-64.

    陳云翔.風險社會環境下我國行政控權理論發展探究[J].淮海工學院學報(人文社會科學版),2019,17(05):21-24.
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